美国该如何拯救“衰退中的民主”
2016-07-23 17:33:38
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作者:拉里?戴蒙德

来源:爱思想网

拉里·戴蒙德(Larry Diamond)

作者简介:

拉里·戴蒙德(Larry Diamond)毕业于斯坦福大学,1980年到1985年,拉里·戴蒙德在范德比尔特大学讲授社会学。现为胡佛研究所高级研究员,《民主》杂志主编。

译者:听桥

全文有所删节。

冷战结束之后的十年里,民主制度以前所未有的姿态在全球各地繁荣兴旺。但近些年来,这一进展的势头多半已持续减弱。2000到2015年间,民主制度在27个国家失灵,其中包括肯尼亚、俄罗斯、泰国和土耳其。大约同一时期,全球范围内若干其他“摇摆国家”的局面也趋向恶化;因人口和经济体量巨大,这些国家可能对全球民主的未来造成超乎寻常的影响。据美国非营利机构“自由之家”(Freedom House)评估,在将近一半的这些国家中,政治自由收缩了。

雪上加霜的是,民主制度本身似乎已失去魅力。当代世界包括美国在内的一些成熟民主国家已变得愈发功能失调,很多新兴民主国家恰像这些国家一般,也未能满足其公民获得自由、安全和经济增长的期待。与此同时,在中国,数十年的经济增长业已证明,一个国家不必通过自由化来创造繁荣。

不是所有趋向都是负面的。乐观主义者可以指向尼日利亚:2015年5月,这个国家经历了其历史上首次真正民主的权力交接,失败的执政党让位于反对派。或者指向斯里兰卡:2015年1月,这个国家历经五年的选举式独裁之后回归选举式民主。数十年来的第一个阿拉伯民主政权已经出现在突尼斯;而在缅甸,民主选举的政府现在与军方共享权力。随着中国的增长显着放缓,油价暴跌削弱俄罗斯和其他石油国家,资本主义的威权主义模式也已失去部分光环。

民主的支持者理当积极行动,利用这些和其他机会。来自美国及其盟友的那种适当支持可能在全球范围内释放新一波自由,特别是在亚洲的摇摆国家。但假如没有那样的支持,独裁政权将继续扩散增生,导致更多的不稳定和更少的自由。

发达民主国家政策内敛

民主制度面临若干最重大的挑战,其中之一是,作为民主制度最重要的扞卫者,美国已丧失推广民主的兴趣。在2013年的一项皮尤调查中,八成接受调查的美国人同意这样的看法:他们的国家“不应在国际事务方面考虑太多”,而“应更多集中精力处理(其)国内问题”。仅有18%的受调查者表达了这样的信念:推广民主理应是外交政策的首选项。这样,目前的总统侯选人当中,没有人将推广民主当做其选战的基石,也就不应令人惊奇。

华盛顿继续支持一些非政府层面的举措。国会增加了对全国民主基金会(National Endowment for Democracy)的拨款,从2009年的1.15亿美元增加到2016年的1.7亿美元。全国民主基金会是一家非营利性组织,为在海外推广民主的组织提供资助。但在多数情形下,随着公众对推广民主的支持减弱,对推广民主的资助已经停滞。同一时期,美国政府在民主、人权和治理项目(主要通过美国国际开发署[USDIA]实施)方面的支出减少近四亿美元。即令不考虑对阿富汗和伊拉克的资助在下降,对其他国家这些项目的资助也依旧寡淡乏味。

GORANTOMASEVIC / REUTERS
2015年3月,尼日利亚卡诺市(Kano),总统候选人穆哈马杜·布哈里(Muhammadu Buhari)及其进步人士大会党(AllProgressives Congress)的支持者在举行庆祝活动。通过军事政变掌权后三十年,布哈里成为第一位通过选票罢黜总统的尼日利亚人。

伴随美国在这方面后退的是,几乎没有其他国家填补空缺。作为最富于雄心的政府间行动举措,2000年成立的国家联盟“民主国家共同体”(Community of Democracies)缺乏形成相当影响力的资源和前景。地区性组织目前没有能做到好很多。比如,当匈牙利总理维克多·欧尔班(Viktor Orban)嘲笑民主的准则时,欧盟很大程度上是在袖手旁观。而且,即令土耳其总统埃尔多安加码了对异jian人士的镇压,因急切希望获取土耳其的帮助以制止叙利亚难民潮,欧盟居然同意恢复与土耳其进行欧盟成员国地位的谈判。

尽管有瑞典和英国这样一些欧盟国家继续支持重大双边项目以推广民主和改善治理,2013年成立的欧洲民主基金会(European Endowment forDemocracy)去年的预算也才刚超过1100万美元。英国的威斯敏斯特民主基金会(Westminster Foundation for Democracy)目前的公共预算仅有500万美元。加拿大的国际人权与民主发展中心(International Centre forHuman Rights and Democratic Development)已于2012年关闭。巴西、印度和印度尼西亚这样的发展中民主国家不愿做出太多贡献,转而致力于解决他们自己国家的很多问题。(威斯敏斯特是位于伦敦市中心的一部分区域,英国国会和王室所在地。——译注)

通过对外输出他们的非自由主义价值观和镇压技术,威权国家的一些领导人利用了这样的真空局面。伊朗一直运用其经济、政治和军事方面的影响力,塑造或动摇伊拉克、黎巴嫩、叙利亚和也门的政府。在格鲁吉亚和乌克兰,俄罗斯以武力和恐吓手段支持分离主义势力,向它们输送金钱,并资助亲俄罗斯的反改革政治力量。此外,俄罗斯打造了一个互联网自由组织“现在联通”(Access Now)所称的“监控之国联合体”,在整个中亚地区出口精密电子监控技术。

最优形式的政府

即令美国公众对推广民主或许已不再厚爱有加,推广民主依旧非常符合美国的国家利益。民主国家对待它们的公民不是那么凶暴,并且更乐意保障人权。民主国家彼此之间不会爆发战争,它们更可能发展市场经济,那些经济体更可能实现稳定和繁荣。相较于生活在其他形式政府下的人们,它们的公民享有更高的预期寿命和更低的婴儿和母亲死亡率。民主政府还拥有优质的盟友。如前美国驻俄罗斯大使迈克尔·麦克福尔(Michael McFaul)所论:“当今世界,不是每一个民主国家都曾经或现在是美国的亲密盟友,但当今世界,没有一个民主国家曾经或现在是美国的敌人。而且,所有美国最持久的盟友都曾经并依旧是民主国家。”

相形之下,鉴于它们面对根本性的两难局面,威权主义政权天生就是不稳定的。假如一个独裁政权取得了成功——假如它造就了一批富裕而受过良好教育的民众,那些民众将建设出一个公民社会,这个社会迟早将提出政治变革方面的诉求。但假如一个独裁政权不成功——假如它未能形成经济增长并提高民众的生活水准,它就很可能垮台。

即便缺乏意愿,美国依旧拥有推广民主的工具。如卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for InternationalPeace)副总裁托马斯·卡罗特斯(Thomas Carothers)所指出的那样,过去四分之一个世纪中,美国在选举方面的帮助从浮光掠影、进进出出的工作机会,演进到了与国内组织建立的更深层次伙伴关系。对公民社会的支持已不限于仅在国家的首都帮助精英。推广法治的举措已延伸到对法官和律师进行短期技术培训之外,并聚焦于更广泛的责任和人权议题。

这些努力看上去已经有所斩获。2006年,一项有关美国外援对民主影响的研究发现,基于自由之家的评估,美国国际开发署额外花费一千万美元,人们就能期待一个国家的民主变革数量增加大约五倍。

让民主召唤世人

但美国可以也应该做更多事情。下一位总统应当将推广民主作为他或者他外交政策的支柱。华盛顿大约可以通过和平、多边的方式做到这一点,而且不需要大量新的花费。

执行这一政策首先要求小心避免承认威权统治的合法性。2015年7月访问埃塞俄比亚期间,总统贝拉克·奥巴马的做法恰恰相反:他两次称该国政府为“民选”,即令该国当年早些时候举行的选举纯粹是表演。同一行程中,奥巴马在到访肯尼亚时表达了这样的希望:肯尼亚腐败、半威权主义的政权将“继续沿着实现强大、更具有包容性、更负责而透明的民主的道路前进”。那些政权对这样的语言如获至宝,它们利用美国的含蓄背书扼杀国内的言论自由和活动人士的积极行动。1981年,时任副总统乔治·H.W.布什到访马尼拉,他对该国独裁者费迪南德·马科斯(Ferdinand Marcos)表示:“我们赞美贵国对民主原则的坚守。”随后若干年内,马科斯的滥权加剧,他在反对派阵营的首要对手、民主派人士小贝尼格诺·阿基诺(Benigno Aquino, Jr.)遭到暗杀。(1983年8月21日,刚结束在美国的流亡生涯回到菲律宾的小贝尼格诺?阿基诺,在马尼拉国际机场遭暗杀身亡。——译注)

华盛顿还应当抓住机会,重申美国对海外民主的承诺。2015年,美国担任民主国家共同体的主席国,该组织将于2017年在华盛顿举行两年一度的会议,彼时下一位总统就任不过数月。他或她理当在这次会议上发表讲话,强调该组织的重要性,并支持其所主张的价值观。

下一位总统还应当为脆弱的民主国家提供更多资金支持。正在经历政治转变的一些国家,如缅甸、突尼斯和乌克兰,尤其容易受到外部作用的影响。因之,美国的支持能在这些地方起到超乎寻常的作用。国会已增加对突尼斯的援助,从2015年的6100万美元增加到今年的1.42亿美元,对乌克兰的援助则从2014年的8800万美元增加到今年的6.59亿美元。国会依旧可能也应当为这些国家和其他新兴而脆弱的大(如印度尼西亚)小(如塞内加尔)民主国家做更多事情。但那些国家的领导人必须严肃承诺打击腐败并提高治理质量,以之作为获得更多经济援助的部分条件。

比邻民主政权的国家往往会向民主的方向演进,而那些与威权主义政权为邻的国家则容易走向独裁。这样,对那些其民主进步可能影响到整个地区的目标国家,华盛顿理当设计一套全面的战略。人口众多的国家一般具备更大的影响力,所以,下一位总统应当想方设法推动诸如孟加拉、印度尼西亚、缅甸、尼日利亚、巴基斯坦和菲律宾这样的国家实现更有效、更负责和更民主的治理。同时,他或她也不应忽略格鲁吉亚、塞内加尔和突尼斯这类更小的民主国家。在后苏联的势力范围,在西非,在阿拉伯世界,社会和政治活动人士正在密切留意这三大众目睽睽之下的试验。在每一个案例中,成功都可能带来显着的溢出效应。美国还应关注那些即将取得突破的地方。比如,委内瑞拉自2015年晚些时候起一直处在政治转变当中,当时反对派在立法机构选举中彻底击败了执政党,削弱了社会主义者将近二十年的统治。

任何推广民主的政策都必须包含更大胆、更富于智慧的反腐举措,多数威权主义政权是靠腐败维系的。过去十年里,华盛顿在确认、追踪和查扣非法获取的财富方面取得了进展——在打击恐怖主义和贩毒的战争中,这是至关紧要的一步,也能推进民主和人权。但美国必须做更多事情以确认贪赃枉法的独裁者和他们密友的国际财富,以洗钱的罪名对他们提出指控,并将他们的巨额财富归还给他们国家那些遭到无视的公民。下一届行政分支理当指示国际开发署优先处理这样一些项目:这些项目会帮助一些国家建立专业的政府机构和自主机构,它们有能力稽查政府账户,并就腐败提出指控。下一届行政分支理当帮助民间社会组织和媒体追踪不翼而飞的资金并监督公务员是否尽职尽责。

下一位总统应当加速运用法律策略和工具,查扣那些贪赃枉法的独裁者存放在美国的资产,这是推动防止腐败的一部分工作。自美国于2010年启动“贪腐资产追回计划”(Kleptocracy Asset RecoveryInitiative)以来,司法部、国土安全部和联邦调查局的律师和调查人员已向20名外国官员发起25项诉讼,试图追回15亿美元的非法所得,其中包括已故尼日利亚独裁者萨尼·阿巴察(Sani Abacha)的房产和乌兹别克总统之女古娜拉·卡里莫娃(Gulnara Karimova)名下的财产。华盛顿一直在加紧实施相关举措,斩断非法资金流入美国银行的渠道。下一位总统应当在全国范围和全球范围内大幅度增加用于这方面工作的资源和政治资本,确保贪腐政客无法找到财产避风港。

他或她还应鼓励美国外交官在实地工作中将支持民主作为他们的重大优先考虑事项。这些外交使节可以利用他们的外交豁免权为活动人士提供掩护,令他们免遭逮捕,或者令当局更难于将矛头指向他们。美国和欧洲为“白色淑女”组织(Las Damas de Blanco)提供外交支持时正是如此,这一反对派组织由遭监禁异见人士的夫人与其他女性在古巴创办。极端情形下,他们可以也应当在他们的大使馆和领事馆中为异见人士提供庇护。外交官还拥有无以伦比的渠道接触地方领导人,这为他们提供了逐步推动独裁者走向改革的独一无二的机会。在一个正向民主制度转变的国家,如1980年代末期和1990年代早期的南非,或今日的缅甸,这样的接触能帮助巩固和维持实现民主变革的决心。

JONATHANERNST / REUTERS
2015年7月,埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴,奥巴马在非洲国家联盟(AfricanUnion)发表演说时谈到总统的任期限制。?

同时,下一届行政分支应当支持互联网自由和数字权利;考虑到爱德华·斯诺登泄密事件对美国信用所造成的影响,这是尤其重要的举措。斯诺登泄露的资料,揭露了美国政府对互联网和电话通讯的监控。政府理当以同样与众不同的方式首先对其经济制裁措施进行精细化改进。2014年,华盛顿将用于“个人互联网通信,如即时通信、聊天和电子邮件、社交网络、图片和电影分享、网页浏览和博客维护”的软件的出口,排除在对伊朗进行的制裁之外。这样的排除之举,连同免费分发用于规避互联网审查并令异见人士得以安全交流的软件,理当成为美国的任何制裁举措,包括对朝鲜进行制裁的一般性内容。为维持它们的统治,威权主义政权需要过滤信息并控制信息交流,而削弱那样的控制是美国能够巩固民主转变的最佳方式之一。

下一位总统还可以运用贸易协定来推进民主。学术研究证实,当自由贸易协定取决于政府采取特别举措保护人权之时,有意义的改善就随之而来。白宫曾经公布称,仅仅是谈判《跨太平洋伙伴关系协定》的过程,就引致文莱签署而越南批准了《联合国反酷刑公约》,同时还在这两个国家以及马来西亚促进了人权方面的其他进步。将强有力的人权(包括劳动权)保障条款纳入未来的贸易协定之中会带来双重收益:能在伙伴国家中培育民主改革,并帮助削弱那种美国贸易条约为美国的工人和企业确立了不公平竞争环境的指控。毋庸赘言,此等条款的成功端赖于华盛顿是否乐意向违反那些条款的成员国提起诉讼。

是的,我们能做到

最重要的是,任何在海外推进民主的举措都应在国内启动。令人悲哀的事实是,美国的民主不再激发赞美或是模仿。美国的总统选举业已揭示出公众中深厚的疏离和愤怒趋势,而华盛顿对缓和这样的趋势似乎无能为力。为本党利益重新划分议会选区、所谓黑钱大举流入选战中以及特殊利益游说组织力量日渐壮大,已令政治活动极化到前所未有的程度,导致能获通过的议案减少、两党外交决策失灵以及政府常规性关闭。

这些政治上的失败为民主制度的批评者提供了弹药。比如,俄罗斯总统弗拉基米尔·普京就曾宣称,美国没有“真正的民主”,而伊朗前总统穆罕默德·艾哈迈迪内贾德(Mahmoud Ahmadinejad)曾批评美国的选举为“资本家的战场”。

下一届行政分支大约可以采取一系列举措回击这样的指控,并恢复人们对美国民主的信心。行政分支理当与国会携手,改革竞选筹款法,并要求所有竞选捐助,即令是向所谓独立委员会公布,也应迅速而充分。行政分支还应通过比如结束不公正的选区划分、为国会和州公职部门引入实时复选制投票(ranked-choice voting)、废除阻止初选失利的候选人在大选中作为独立候选人参选的法律,来鼓励州政府激活政治竞争。(实时复选制投票允许选民按照自己喜好的次序,在选票上至多选择三名候选人。这种投票方式可以避免另行复选的需要。——译注)

这些举措一并推行,就可能在美国和海外改善民主而几乎无须付出金钱代价,帮助恢复美国在全球的领导地位。并且,还可能令当今世界摆脱持续的民主衰退,步入新的进步时期。

(本文原刊于美国《外交事务》杂志2016年7/8月号,原题:“Democracy in Decline”。)?

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